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论新时期下人大代表如何履职
发布日期:2018-08-01浏览次数:字号:[ ]

市、区两级人大代表  孟祥民

2017年10月,中国共产党成功召开了第十九次全国代表大会,这是在全面建成小康社会关键阶段、中国特色社会主义发展关键时期召开的一次十分重要的大会,鼓舞和动员着全党全国各族人民为持续推进全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义作出更大的贡献。十九大的胜利召开,标志着中国进入了一个新的历史发展阶段,新的社会发展机遇也随之到来。作为一名市、区两级人大代表,面对新时代、新的发展环境,如何提高履职能力,如何深化开展履职活动,如何提升履职工作成效是我新的研究课题。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。”代表法规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力”。党的十九大报告第六部分“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”中提到,“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民。我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”

不难看出,我们党始终把人大工作摆在核心位置,因为人大代表是人民选举产生的,代表人民行使管理国家事务的权力,向人民负责并接受人民监督,这也正是“全心全意为人民服务”理念的真实体现。当今时代,人大代表的履职实效直接影响着人民代表大会制度这一根本政治制度作用的发挥,更是实现人民当家做主,代表人民参与管理国家事务的必然要求。

新时期下,从各级人大代表,尤其是基层代表的履职实践来看,由于激励与约束制度不完善、代表们的系统学习与针对性培训不够、对代表履职的监督与管理上抓的不够有力、在客观上对代表的履职保障和服务不够到位等原因,致使一些代表的作用没有得到充分的发挥,履职的效率大打折扣,在一定程度上影响和制约了人民代表大会根本政治制度的优势和作用,制约了社会进步、推进治理体系和治理能力现代化的进程。因此,深入讨论和研究如何发挥人大代表主体作用,提升代表履职能力,对于推进人民代表大会制度与时俱进、推动法治中国建设、助推社会生产生活进步有着十分重要的意义。

一、当前基层人大代表履职中存在的问题

以济南市第十六届人大代表历下代表团第三代表小组和历下区第十八届人大代表智远代表团为例,总的看来,人大代表在遵纪守法、履职尽责的过程中是积极的,在社会进步、公正法治进程中发挥了积极作用。但由于种种原因,部分代表履职还是存在一些不尽如人意的地方。

(一)思想观念不重视,主动作为意识不强。有个别人大代表,“意气风发”参会,“置身事外”履职,人代会结束后,代表的身份就被雪藏,闭会期间的代表学习、调研活动、与选民见面等工作基本不参加,脑子里根本“不记得”自己人大代表的身份,更谈不上对人代会制度性质、地位和作用的认识及了解,甚至连最起码的权利和义务都不懂。更为甚者,喜当“荣誉代表”,爱做“名誉代表”,把人大代表当做一种炫耀的资本,却不是沉甸甸的责任,根本不把履职当做份内之事,往往将履行代表职务视为工作之余之事,抱着无所谓的态度应付活动,很少发言提建议。有的代表认为自己人微言轻,说话没有分量,没有人会听,讲了也是白讲,万一讲错话还怕被人笑话,俨然成了“哑巴代表”。有的代表工作多年,却很少下沉到群众中去,导致选民连自己选出的代表是谁都不清楚,被戏称为“挂名代表”。这些代表们没有真正把自己作为国家权力机关的一份子,没有意识到自己担负着人民的希望和重托,没有看清自己是代表人民行使当家做主权力的,错误的认为自己履职是“个人行为”,这严重影响了代表作用的发挥,制约和影响了人大监督工作的实效。

(二)专业学习不到位,履职能力不高。人大代表作为地方国家权力机关的组成人员,要依法行使参与管理地方社会事务的权力,应具备依法履职的四种能力:较强的学习能力、参政议政能力、调查研究能力、建言献策能力。人大代表基本都是兼职的,所从事的具体工作也不尽相同,所以,在履职方面就可能出现了一定的问题:一是对党和国家的方针政策以及相关的法律法规了解不多,对人大代表所需的业务知识不熟悉,参与管理社会事务的能力不强,导致履职“底气”不足。二是人大代表多为新当选人员,对行使权力没有主见,再未经过系统化专业化的培训时,不知如何更好地参政议政,多数时候跟着感觉走,履职效果不佳。三是调查研究能力欠缺,有的代表不能很好的分析研判实际问题并作出理性判断和提出可行性建议。有的甚至无法立足本地实际,为民代言、谋民之利,荒废了代表权力和作用。四是不能深入基层,脚踏实地联系选民,对基层工作的情况掌握不够,外加某些代表文化程度不够,审议发言含糊不清,观点不明确,说不到点子上,哪怕真正调研出来的难点热点问题也无法恰当表达,更别提高质量的议案或是建设性意见,民意根本无法得到有效反映。

(三)履职规定不严格,履职监督不力。从实际工作看,人大代表监督机制不健全,规定原则性太强,缺乏明确可行性,约束力弱,对代表履职的监管不够有力。很多选区只是在选举前组织人大代表与选民进行见面,而在选举结束后,选民和人大代表则很少联系,甚至不联系,群众意见上升渠道不通畅,导致选民对代表的履职情况缺乏了解和掌握,无法有效监督。同时,代表履职并没有具体的标准可言,更没有量化指标,履职是否合格无法界定。另外,激励机制也不够完善,履职好坏都一样,严重影响代表们的积极性。

(四)保障机制不足,履职热情不浓。《代表法》中指出,代表在参会期间的工作和参加代表活动,都是执行代表职务,国家和社会为代表执行职务提供保障;无固定工资收入的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。但这条政策在日常执行中,很难实施。加上一些代表主观意识不强,本就缺少履职热情,履职较为消极,颇为被动。有的代表参会是“奉命行事”,甚至把开会当成负担,迟到早退是常事,有的还敷衍了事,把开会当成走过场。某些商人代表、企业家代表忙于企业的日常事务,无暇顾及自己肩负的代表重任,对社情民意不热心,不能正常参加代表活动。某些官员代表,由于公务繁忙,分身乏术,根本没有时间参加代表活动。另外,受各种主客观原因,一些部门对代表们提的意见和建议,视若罔闻,存在督办不到位,办理不努力,落实不及时等问题,也会挫伤代表的积极性,认为代表话语权太弱,就算提出合理化建议,也没有实际意义。

二、存在问题的原因

代表履职中存在的这些问题,原因是多方面的。首先,有些代表履职主动意识不强。尤其是一些基层代表,认为国家大事都是全国人大代表的事情,对地方事宜重视程度不够,对基层事宜关注度不高,认为代表“名誉”大于“责任”,“荣誉”多于“担当”,很少主动思考,缺少为民履职、为民解忧、为民服务的主责意识。这是对人民代表大会制度的一种错误理解,缺乏对这一根本政治制度的认识。

其次,有些代表履职客观保障不够到位。目前,基层代表履职的条件和环境与更高的履职要求相比,还有一定差距,在一定程度上造成了代表履职的薄弱性。同时,基层各级人大代表联络部门对于相关活动和学习的组织安排不到位,造成代表们的专业知识和分析研判能力薄弱,客观上影响了代表们履职水平的发挥。

第三,在代表履职的监督管理上抓得不够有力。“履不履职一个样、发不发言不重要、献不献策没影响”成为多数基层人大代表的“共识”,但针对这种“隐形不作为”行为,相应的监督管理力度却远远不够,甚至面对这样的问题,没有一套合理的“能上敢下”的制度进行制约,越来越多的人大代表被这种不良风气所传染,形成恶性循环。

三、提高人大代表履职的建议

造成人大代表履职过程中存在众多问题的原因是多方面的,既有主观因素,亦有客观影响,要做好新形势下人大代表履职工作,解决出现的种种问题,我认为应做好以下几点:

1、加强培训,提高履职意识,夯实人大代表履职基础。代表履职能力的大小取决于代表素质的高低,代表素质的高低关键在于学习培训。因此,理应把加强培训当成一项重要工作来抓。人大代表来自各个行业、各个领域,他们的政治素养、理论水平、知识储备、工作经验、社会阅历等都不相同,对非自身领域所反映出来的问题可能会出现一知半解甚至一窍不通,这就从基础上决定了代表们的履职意识和能力存在“先天不足”的差异。要使代表们能否胜任“人民的重托”,就必须加大“后天再补”的力度。这就要通过切实加强代表的履职学习培训,进一步促进代表更好掌握履职的基本知识、基本技能和基本要求,提高代表的理论水平,拓宽代表履职的视野和思路,增强代表的履职意识和履职能力。

结合我所在代表团的实际情况,经过多年来对人大工作的熟知与研判,我认为,必须要科学合理地安排代表履职学习培训的内容。特别是对《宪法修正案》《代表法》的学习。一要组织代表认真学习党的方针政策,学习重要会议和有关文件精神,协助代表更好地领会党和国家的大政方针,充分了解面临的宏观形势和当前的工作重点和工作要求,紧跟不断发展的政治形势,牢牢把握政治大局,坚持正确的政治方向。这是人大代表工作的最根本要求。但多数代表,尤其是基层代表,并没有将此作为重点,导致意识基础薄弱,思想认识落实。二要组织代表认真学习宪法和人大工作的常用法律法规,协助代表正确理解宪法及相关法律法规的精神,更好了解和熟悉宪法及相关法律法规的具体规定,更好掌握法律武器,切实增强代表的宪法意识、法律意识,牢固树立依宪依法办事的观念,坚定维护宪法和法律的权威。这是各级人大代表工作的基本所在。要掌握好解决问题的最根本保障——法律制度保障。三要组织代表认真学习人大工作的相关业务知识,协助代表更好了解和掌握如何审议议案和各项报告、如何审查计划和预算、如何提出议案和建议、如何开展各项代表活动等执行代表职务所需的专业知识、专业技能和基本要求,不断提高代表履职的能力和水平。近年来,人大代表队伍逐步年轻化,高学历代表将会成为“领军人”,年龄可以年轻化,但知识储备不可以年轻化,要多学、学悟、多实践。四要组织代表,尤其是基层代表认真学习经济、文化、卫生、社会管理、城市建设、环境保护等方面的专业知识,协助相关职能部门更多地熟悉并解决有关专项工作,不断拓宽知识面,更好的为不同领域发展建忠言、献良策,能够拿出更加建设性的意见在各领域使用。同时还要有计划地组织代表开展履职经验交流,起到代表之间相互交流、相互启发、相互学习、相互激励的作用。

2、创造条件,优化履职环境,为人大代表履职搭建平台。人大代表的履职,主要还是在于平时,更多的是体现在闭会期间。因此,提升人大代表的履职能力,必须重在平时,这是代表依法履职的重要组成部分,更是代表工作的重点,必须创造条件,优化环境,积极为人大代表履职搭建平台。济南市第十六届人大代表历下代表团第三代表小组人大代表刘永海,为畅通选民反映诉求渠道,开通了社区人大代表服务专线,收集选民的利益诉求,从没有过间断,近2年,累计接听诉求电话近万个,曾经一天接听诉求电话多达120多个,他还不定期到济南市12345市民热线接听电话,帮助解决问题。刘永海代表根据选民诉求,经过深入调研,在市人代会提出了禁放烟花爆竹、为老旧小、区进行集中供暖等提案,均得到市政府的高度重视并出台相关措施加以。类似刘永海代表的这样的征求意见平台,建议各级人大部门加以推广。优化代表履职环境,除了帮助代表搭建收集民意诉求平台之外,还应该做到以下几方面:

一是各级人大部门要负责好本级及下级代表活动的组织开展工作,结合各地实际,切实研究好适合在本地区开展的调研实践活动,在丰富闭会期间代表活动的同时,创造代表与居民接触交流的机会,真正了解并切实解决好群众们关心关注的问题,做到代表来自于人民,服务于人民。

二是要积极营造让代表充分发表意见的氛围。要严格执行相关法律规定,切实做到代表在相关会议上的发言和表决在原则范围内不受追究,畅通人大代表真实反映所代表群众的内在诉求,保障代表在审议发言和表决时能充分表达真实的意愿,不至于在因为担心“说错话”而不能真正为群众发声,或投“违心票”。因此,要高度重视并严格落实好这项规定,积极营造代表们畅所欲言、充分发表意见的氛围,消除顾虑、畅通渠道、放下包袱,全心全意为群众发声,为百姓代言。

三是要充分保障代表履职的时间。前面提到,我国人大代表绝大多数都是兼职的,如想全身心投入到代表活动中,必然要占用自己本职工作的时间。因此,真正发挥人大代表作用,必须从制度层面充分保障代表们的履职时间。从实际情况看,每年代表集中履职的时间还远远不够,建议将每年闭会期间代表履职时间调整至二十天至一个月。

3、完善制度,加强履职管理,促使人大代表依法履行职责。建立健全人大代表依法履职监督制度,是增强代表履职自觉性和责任感的有效手段。有监督,才能有动力,方能形成工作推进的强大助力。

一是完善人大代表履职登记和考核制度。要建立履职台账,形成履职纪要,对活动留影存档,较为重要的场合亦可录音录像。同时对代表们分组或者单独开展的活动,进行动态记录管理。可从代表出席会议、走访群众、参与调研活动、遵规自律等方面考核履职情况,建好履职档案,并以此结果作为代表连任、评优评先的参考依据,进一步提高人大代表参与管理地区事务、为民服务的积极性和责任意识。

二是完善人大代表履职述职和报告制度。述职和报告制度,可以切实强化人大代表履职的责任意识和能力,全面、客观、公正的了解掌握人大代表的工作业绩和实效,及时有效的督促人大代表履行工作职责,不断提高人大代表履职水平,进一步加强对人大代表的全面领导。人大代表在任期内,应面向辖区选民至少每半年开展一次述职报告,汇报其在提高自身专业素养、做好本职工作、联系基层群众、反映社情民意等方面所做的努力,同时接受群众的评议,并提出改进意见和建议。通过人大代表履职述职和报告制度的执行,既可保障选民的知情权和监督权,又可增强人大代表主动履职、为民服务和自觉接受群众监督的自觉性。

三是完善人大代表能进能出制度。结合代表考核结果,对因身体原因不适合履行代表职务,不认真履行职务,或在群众评议中结果较差等“问题代表”,应建议代表辞去代表职务或提请人大主管部门免去其代表职务,以增强代表履职的责任感和紧迫感,严格杜绝“履不履职一个样、发不发言不重要、献不献策没影响”的情况继续发生。

当前,济南市、历下区正处在快速、高质发展的进程中,要做好新时期的人大代表,既要有位更要有为,既要责任和意识并存,又要能力和担当共具,既要脚踏实地调研,又要清正廉洁地工作,树立为民、务实、清廉的精神面貌,在做好人民群众“发言人”的工作中履职尽责。另外,还要加强宣传,营造氛围,对先进典型、旗帜榜样大力宣传,强化人大代表工作履职等具体事迹的报道,让代表工作运行在阳光下,展现在群众前,让广大选民和群众亲眼目睹其履职的表现,树立起人大代表的良好形象,营造全社会了解人大代表、尊重代表、支持代表依法行权履职的良好风尚,促进代表更好地代民行权、为民履职。




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